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      我国ADR之人民调解协议司法确认制度研究
      发布日期:2014-10-27      浏览
            一、 现实司法困境需要人民调解协议的司法确认制度
            在当今世界,诉讼案件剧增是一种普遍的社会现象。传统的审判机制面对日益沉重的诉讼负荷,开始显得力不从心;诉讼的高成本和审判的迟延成为世界性的问题,从而构成民众“接近正义”的障碍和司法制度的危机,由此引发了全球范围的司法改革运动。各种替代性纠纷解决方式(a1ternative dispute resolution,简称ADR)应运而生并逐渐得到各国立法、司法机关的重视。多元化的社会需要多元化的纠纷解决机制。
            司法确认制度是在“诉讼爆炸”时代,人民群众对于非诉讼解决方式的迫切要求下产生的,也是人民调解制度在司法实践中不断总结经验的结果,它是人民调解制度发展的内在要求和必然产物。现状呼唤人民调解制度发挥作用2003年我国人均国内生产总值首次突破1000美元,从全球经济的发展历程看,人均GDP1000美元至3000美元这个阶段,是社会矛盾最容易激发的阶段。在今年年初的十二届全国人大一次会议上,当时的最高人民法院院长王胜俊作最高人民法院工作报告指出,在过去五年中,全国共审结一审民事案件1474.9万件,同比上升37.8%。这37.8%的上升率充分说明了随着我国经济的发展,民事纠纷突增,在司法工作中已经呈现出“诉讼爆炸”的态势,现有司法资源已经跟不上日益增长的诉讼数量,各级法院审判压力巨大。这种情况下,ADR制度的建立呼之欲出。而目前对于缓解法院审判压力最直接有效的就是人民调解协议的司法确认制度。
            作为非诉讼解决纠纷的重要制度之一的人民调解,与诉讼一样,都是解决纠纷的方式,它们的实质都是对争议法律关系及权利义务的一种确定,事实上,人民调解还具有扎根基层、组织健全、节省诉讼成本、方便快捷等特征,在解决纠纷和稳定社会中具有诉讼不可比拟的作用,因此大力发挥人民调解等非诉讼方式解决.纠纷,缓解法院的压力,不失为一条好的途径。
            二、人民调解协议司法确认制度的概念及特征
            人民调解协议的司法确认,就是法院通过赋予人民调解协议强制执行力,达到充分利用各种解纷资源,积极应对社会转型期依法治理和解决纠纷的需要,提高人民调解的公信力,从而引导群众选择诉讼外纠纷解决机制化解矛盾,促进社会和谐稳定。
            (一)人民调解协议司法确认的概念
            本文所指的人民调解协议又称人民调解协议书,是指纠纷当事人,在人民调解委员会的主持下,通过平等协商,自愿达成的解决纠纷的书面协议。根据相关法律规定,人民调解协议具有民事合同的性质,因此人民调解协议只有一般民事合同的法律约束力,没有法律强制力,这就可能导致人民调解协议成为“君子之约”。因此只有将人民调解协议所欠缺的效力在法治框架下予以弥补,才能实现人民调解与诉讼制度的有效衔接,真正达到解决纠纷的目的。司法确认正是为了弥补这一缺陷而产生的。司法确认是法院确认非诉调解协议是否有效,且赋予有效调解协议以法律强制力的一种非诉活动,具体是指在民事纠纷中,矛盾双方当事人在非诉组织(包含行政部门、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的组织等)的主持下,以自愿、公平原则达成具有合同效力性质的调解协议后,向法院提出申请,法院启动司法审查快速确认,进行合法性和合理性审查后,以法律文书形式确认协议内容,并赋予其强制执行力。理论上,司法确认是诉调对接中效力衔接方式的一种。本文仅探讨人民调解协议的司法确认,即法院对在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议进行的司法确认。
            (二)人民调解协议司法确认的特征
            首先,司法确认程序是当事人自愿选择的,并非法院依职权启动,自愿原则是人民调解制度的核心价值。依当事人的申请启动司法确认,即是人民调解自愿性的体现,也是尊重当事人的意思自治的表现。
            其次,司法确认不但审查程序而且审查实体。司法审查后只做出整体确认或不予确认,不像国外的法院附设调解制度,司法确认中法官不主持调解也不接受当事人再调解的申请,更不能擅自改动调解协议的内容。
            再次,经司法确认的人民调解协议即具有强制执行力,当事人既不得反悔也不得另行起诉,但可因申请抗诉理由成立而撤销司法确认。
            调解功能弱化的主要原因。因此,探索一条强化人民调解协议效力的司法途径就显得很有必要。而司法确认制度就是对人民调解协议的效力予以确认,赋予确认书具有强制执行力,从而克服人民调解协议效力不足的问题。达到既充分尊重意思自治,又使这种相互让渡权益而达成的“合意”能得到法律上的确立和履行,从而使人民调解制度真正焕发生机。
            三、人民调解协议司法确认制度的优势价值
            首先,人民调解符合我国传统民族文化的需求。中国自古以来推崇“和为贵”的文化氛围,在强大的社会舆论压力之下,过分沉浸于个人利益追求的个体也会积极地参加调解,勇敢地承担自己的责任或大度地减免对方的责任,不仅使纠纷当事人达到了自身内心的平衡,也回应了社会对他的要求,获得了社会公众的正面评价。在维持社会和谐稳定,特别是涉及家庭邻里纠纷的情况下,人民调解可以发挥更和谐的效果。
            其次,人民调解具有简捷、及时和经济的特点。人民调解可以及时化解处于萌芽状态的纠纷,缓解法人与自然人之间,自然人与自然人之间的矛盾。当事人不必按照法定程序按部就班的进行诉讼活动,一定程度上也减轻了司法系统的负担。人民调解降低了纠纷解决的成本,同时也可以节省由于诉讼所产生的交通费用和误工费,这样大大减轻了人民群众的经济负担。
            最后,人民调解可以充分利用社会资源解决纠纷,避免纠纷产生不利影响、影响社会生活。人民调解员通常是当地德高望重或者有着一定调解工作经验的人,调解员往往利用其生活中的威望与经验,稳定双方的过激态度,然后分别做调解工作,争取达成最后的“共识”。这样调解可以不必调查案件的每一项具体事实,也可以不公开进行,这对于部分当事人,比如想保护自己隐私或商业秘密的当事人而言,具有重要的价值。
            四、以美国为例,考察比较其与我国司法确认制度
            (一)美国法院附设调解制度的考察
            作为司法ADR中最常见的一种制度,美国的法院附设调解是双方当事人在中立第三方的协助下,通过协商谈判以求得双方满意的争议解决方案的一种非正式程序。美国的法院附设调解有两种类型:“强制性”和“自愿性” 13。对于“强制性”法院附设调解,调解为诉讼的前置程序,调解对象是涉及婚姻、家庭、邻里纠纷、小额或简单纠纷的案件,“自愿性”法院附设调解是指双方当事人自愿提出调解或法院提议调解,调解对象主要是民商事纠纷和行政纠纷的案件。本文仅讨论后者。
            调停的主持者:与日本的调停委员会不同,调解员一般不由法官担任,而由受到过专门训练的、非盈利团体的律师担任,调解委员会由三人组成,双方当事人再共同选定第三名中立调解员。
      调停程序的启动:“自愿性”调解案件依当事人的申请而启动。
            调停结果:美国的法院附设调解对于调解协议效力的规定是,和解书自订立起,即获得与法院判决书同等的效力。对于经调解作出的裁决,任一方当事人不服,之前的调解和裁决均归于无效,正式的司法程序启动。若当事人双方对于调解结果均无异议,调解员则会作出具有法律拘束力的裁判。调解方案是由调解员而非当事人权衡双方利益后提出的。
            (二)美国调解制度与我国司法确认制度比较
            与美国“自愿性”法院附设调解制度相同的是,我国人民调解协议的司法确认程序也是依当事人申请启动。与美国“自愿性”法院附设调解制度不同的是:
            第一,尽管美国“自愿性”法院附设调解制度,简捷的司法审核程序代替繁琐的诉讼程序,充分体现自力救济替代和补充司法的突出作用,但调解方案并非是由双方当事人达成的,而是由调解员权衡双方利益后提出的,当事人对调解方案要么认可,要么提出异议。而我们进行司法确认的人民调解协议是由纠纷当事人双方协商的结果,体现充分尊重当事人的意思自治和自愿平等原则。
            第二,美国的“自愿性”法院附设调解失败时,法律规定直接转入诉讼。而我国的司法确认制度规定,法院对调解协议进行司法确认时,若发现协议有无效或可变更、撤销的情形,且当事人提出变更、撤销要求的,或当事人提出法院主持调解要求的,则法院将不予确认,并告知当事人另行起诉。
            第三,美国的法院附设调解对于调解协议效力的规定同日本的法院附设调停制度相似,即和解书自订立起,即获得与法院判决书同等的效力。与此不同的是,在我国司法审查是人民调解协议获得强制执行力的前提,如上文所述,这是由人民调解的性质和调解员的身份等决定的。
            五、我国人民调解协议司法确认制度现状及存在问题
            (一)我国人民调解协议司法确认制度的立法现状
            从法律规范的层面上来看,有关司法确认制度的规定,从2009年8月最高法院发布作为司法指导性文件的《若干意见》,到2010年8月颁布的《中华人民共和国调解法》,我国对于调解协议的司法确认制度不断完善,而最高人民法院于2011年3月公布了《司法确认程序的若干规定》,对调解协议的司法确认程序做了较完整的规定。这些法律规范和指导性意见,基本上构建了我国当前司法确认制度和程序的总体框架,对于申请与受理、管辖制度、审查方式与期限、案件费用、法律后果、文书格式等进行了原则性的规定。这些前期的制度建设为《民事诉讼法》的修改做了较充实的铺垫。7作为指导司法实践的重要文件,2009年《若干意见》第20条已有涉及:“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议,经调解组织和调解员签字盖章后,当事人可以中请有管辖权的人民法院确认其效力。”以及第25条:“人民法院依法审查后,决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人拒绝履行的,另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”该意见直接涉及司法确认的条文有五条。但是,该意见并不具备正式的司法解释效力。
            2011年1月1日《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)正式施行,根据人民调解制度自身发展的需要和实务界的实践经验,对司法确认制度做出了规定。《人民调解法》第33条:“经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力”,“人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。该法首次从法律层面对调解协议的司法审查制度予以明确。由此,司法确认制度被确定为国家司法制度。
            2011年3月,最高法院公布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(以下简称《司法确认程序的若干规定》)则定位为主要是对《人民调解法》第33条的司法解释。若干规定对司法确认程序中的一些具体问题作了明确地规定,主要包括:司法确认案件管辖、审查期限、审查方式、不予确认的情形、法律文书、效力以及案外人救济和费用等。另外,除了法律和司法解释外,各地方也根据司法确认实践的需要,制定了一些实施细则、指导意见。我国各地根据司法确认实践的需要,为支持人民调解的发展,推动人民调解协议的有效履行,以及建立健全民事纠纷诉调对接工作机制而制定的指导意见。
            2012年修订后的《民事诉讼法》将司法确认案件的法律文书形式由确认书调整为裁定书,该法第一百九十五条规定:“人民法院受理申请后,经审查,符合法律规定的,裁定调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请执行;不符合法律规定的,裁定驳回申请,当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼”。该法条赋予人民法院作出调解协议有效的裁定具有法律执行力,即如果一方当事人拒绝履行或者未全部履行确认内容的,对方当事人可以向人民法院申请执行。
            (二)我国人民调解协议司法确认制度存在问题的分析及建议
            1、申请进行司法确认门槛较高。《人民调解法》规定,经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起30 日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。这就要求了司法确认程序的进行需要双方当事人共同申请。也就是说,任何一方均无权单方申请司法确认,提高了司法确认的门槛。但是当事人双方共同申请的前置要求,可能会限制当事人申请法院确认的积极性,久而久之,容易造成当事人对人民调解协议的司法确认制度产生疑惑。笔者认为,首先,立法之所以要求双方共同申请,其理由在于,“共同申请”体现了人民调解的自愿原则” 。而人民调解制度中的自愿原则应该体现在人民调解程序的选择、调解协议的达成等方面,而非协议达成后的确认环节。还有学者从司法确认程序的性质的角度提出,单方申请违背了司法确认程序的非讼性质:“有争议的双方当事人共存于非讼性质的司法确认程序中,明显不合非讼程序之法理”。司法确认程序应是非讼程序,所以在司法确认的启动时,应当放宽申请条件,允许一方当事人单独提出申请,但是在确认程序中则要认真对待异议方当事人的意见,审查其是否合法。通过降低申请司法确认的门槛以确保实现人民调解对缓解我国目前审判压力的真正意义。
            2、司法确认的适用程序。程序的性质决定了程序的结构,因此想要构建一个完善健全的司法确认制度,必先解决好司法确认程序的性质问题。根据我国《民事诉讼法》,审判程序和执行程序共同构成民事程序。诉讼程序和非讼程序共同构成审判程序,简易程序属于诉讼程序中的其中一类。司法确认制度,是通过法院审查,确认人民调解协议的效力,赋予人民调解协议以强制执行力。从性质上看,人民调解协议诉前司法确认程序是对人民调解协议的审查确认,是法院行使司法权的一种表现。该制度确认的是当事人之间的权利义务关系,并不解决民事纠纷。因此,司法确认程序应是非讼程序。我国现有关于司法确认制度的规定对程序的具体内容,如申请条件、受理条件、管辖、法律文书以及案外人的救济等内容作了系统规定,独独对程序的性质界定避而不谈。因此,法院审理当事人要求确认人民调解协议效力的案件应当适用何种审判程序,是当下有待明确的问题。笔者认为,人民调解的司法确认制度决定了司法确认程序的非讼性质,所以对司法确认直接适用简易程序是不妥的,司法确认程序作为单独的非诉程序,应该要对应一种独立的非诉讼程序,适用非讼程序的特别程序是较为妥当的。尽管如此,但是在这个新的司法确认程序的构造中,简易程序中的某些特征,如审判员独任制审查、审结期限较短、受理方式和传唤方式简便等还是可以借鉴的。这是因为申请司法确认的人民调解的案件,都是经过人民调解委员会先行处理,并达成了调解协议的,没有或很少争议并且对人民调解协议的司法审查主要针对程序问题和小部分实体问题,处理难度较小。为了更快捷地确定一种法律事实,可以借鉴简易程序的有关设置,同时应注意非讼程序的有关特质。
            3、司法确认的法律后果。《人民调解法》第33条及《若干规定》第9条中均规定人民调解协议经法院确认后具有强制执行的效力,在此执行依据是什么呢?现行法律没有作出明确规定,那么人民调解协议司法确认书的执行依据是人民调解协议还是司法确认书呢?关于司法确认后的法律后果,另外一个问题,即对人民调解司法确认后,当事人可否另行起诉呢?现有法律均没有做出规定。针对上述问题,我们知道人民调解协议的性质是具有民事合同性质的契约,而民事合同仅具有合同的约束力,无法单独具有法律强制力,那么执行依据是法院作出的“确认书”吗?答案是否定的,笔者认为,“确认书”仅仅是对当事人之间权利、义务的确定,也不能单独作为执行依据。一定形式的司法审查是执行力的形式要件,人民调解协议是制作司法确认书的基础。只有经过司法确认程序之后所形成的司法确认书才符合执行名义的要件,故笔者认为应当将人民调解协议和法院作出的“确认书”两者合并作为当事人申请执行的依据。另外,人民调解协议经法院确认效力后还涉及到当事人可否另行起诉的问题。笔者认为,人民调解协议系双方当事人在人民调解的组织下自愿达成的经法院确认效力后,当事人间的纠纷己经通过调解的形式予以解决,故在确认决定送达双方当事人后,若原确认结果未有改变,双方当事人均不得就同一事件再起诉。
            4、司法确认错误时的救济。现有法律规定了对人民调解协议确认之后的法律后果——获得强制执行力,以及对人民调解协议不予确认的几种情形,但对于确认或不确认的结果,当事人有异议时该如何救济,并没有做出规定。这是否意味着司法确认书是终局的,当事人在任何情况下都不可提出异议或主张救济呢?显然不是,那么我们就要解决司法确认错误时或当事人有异议时要通过怎样的途径救济。笔者认为,依照非讼程序的一般法理,非讼判决所形成的法律文书不具有既判力,即非讼案件审理结束后,如果发现在认定事实或者适用法律方面有错误,或者是出现了新情况、新事实,不能按照再审程序对该裁判提起再审,但是原申请人及其他有关人员可以重新申请,请求法院依照非讼程序作出新的裁判。人民调解协议司法确认程序应遵守上述原则,即经审查,法院发现原先作出的确认结果确有错误时,可以直接撤销原确认结果。有别于其他案件的再审的是,司法确认书撤销后,不宜直接进入再审,纠纷的解决仍可由当事人启动诉讼程序实现,这既可保证及时纠正确认错误,又可实现对权利人的保护。(作者:大连市中级人民法院民一庭 阎研)
       
      注释
      (1)朱腾飞.调解协议司法确认机制研究[J],江苏警官学院学2011报,26 (3).
      (2)刘辉,姜昕.诉调对接中的司法确认制度解析[J].河南教育学院学报,2010,(6).
      (3)范愉.以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展[J].法律适用,2005,⑵:3.
      (4)朱腾飞.调解协议司法确认机制研究[J],江苏警官学院学报,2011, 26 (3).
      (5)王建平,张永进.改革开放以来人民调解制度研究评述[M].安徽警官职业学院学报,2011, 10 (4)
      (6)范愉,史长青,邱星美.调解制度与调解人行为规范一比较与借鉴[M].北京清华大学出版社,2010: 191.
      (7)贾志生、胡德华.突破瓶颈,先行先试:花都法院建立健全多元诉前调解司法确认机制[J].广州审判,2010 (52).
      (8)向国慧.调解协议司法确认程序的完善与发展一结合《民事诉讼法》修改的思考[J],法律适用,2011 (5).
      (9)潘剑锋.论司法确认,中国法学,2011 (3).
      (10)窦颖蓉.人民调解协议诉前司法确认机制之探究以定西法院为例[J].法律适用,2008,(Zl).
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